חוסר היציבות השלטוני: רק 1 מתוך 34 ממשלות סיימה כהונה מלאה

השלמת כהונה מלאה היא משימה כמעט בלתי אפשרית עבור הממשלות והכנסות בישראל. שקוף ו"נתון בראש" מציגים: העובדות שמעידות עד כמה מערכת השלטון בישראל בלתי יציבה - חלק א'.

הכתבה פורסמה לראשונה בשקוף – גוף התקשורת של הציבור

נתחיל מהסוף: ב-30 במאי 2019 הכנסת ה-21 פיזרה את עצמה, כ-30 יום בלבד לאחר שנבחרה בבחירות הכלליות. את חוק פיזור הכנסת יזם ח"כ מיקי זוהר לאחר שראש הממשלה בנימין נתניהו, שגם הופקד על הרכבת הממשלה הבאה, לא הצליח במשימתו. במקום להחזיר את המנדט לנשיא, כנהוג במקרים אלו, הכנסת – בתיאום עם הממשלה הנוכחית – החליטה לפזר את עצמה לדעת. התוצאה ידועה לכולנו: בחירות נוספות באותה שנה בעלויות אסטרונומיות, שגם פוגעות בפעילות הממשלה והכנסת.

המקרה הזה ממחיש את אחת הבעיות הגדולות בשלטון הישראלי – חוסר יציבות. בעיה זו נובעת בעיקר מהקשר ההדוק מדי בין הרשות המבצעת – הממשלה – לרשות המחוקקת – הכנסת. במילים אחרות: הפרדת רשויות לא מספקת. חוסר היציבות בא לידי ביטוי בתחלופה גבוהה מדי של ממשלות, בשינויים תכופים בהרכבי הממשלה, במעבר של מפלגות מהקואליציה לאופוזיציה וביותר מדי פעמים שבהן הכנסת פיזרה את עצמה בטרם עת. מקום המדינה ועד היום רק ממשלה אחת מתוך 34 (!) הצליחה לסיים כהונה שלמה של ארבע שנים בד בבד עם כהונת הכנסת, ו-12 ממשלות כיהנו בסך הכל בין שנה לשנתיים. מצבה של הרשות המחוקקת לא טוב יותר: רק שש כנסות מתוך 20 הצליחו לסיים כהונה מלאה.

משך הכהונה: פער גדול בין החוק למציאות

משך כהונתה של הכנסת על פי חוק יסוד:הכנסת הוא ארבע שנים. במצבים מסוימים הכנסת יכולה להתפזר בטרם סיום כהונתה (למשל כאשר התקציב לא עובר או כאשר כשלו המאמצים להרכבת ממשלה). בנסיבות אחרות וקבועות מראש, וברוב של 80 ח"כים, הכנסת יכולה להאריך את תקופת כהונתה. דוגמה לכך היא הכנסת השביעית, שהאריכה את כהונתה בחודשיים בעקבות מלחמת יום הכיפורים.

משך כהונת הממשלה תלוי במשך כהונת הכנסת (כלומר אמור לעמוד על ארבע שנים באופן עקרוני), אולם על פי חוק יסוד: הממשלה יש מצבים שבהם הממשלה יכולה לסיים את תפקידה בטרם סיום כהונת הכנסת (למשל כשעוברת הצבעת אי-אמון בממשלה, או כשראש הממשלה מתפטר). כאשר הכנסת מתפזרת גם הממשלה נופלת, אך היא ממשיכה לכהן כממשלת מעבר בעלת סמכויות מוגבלות עד לאחר הבחירות החדשות. הממשלה הנוכחית, למשל, היא ממשלת מעבר – וכהונתה תהיה הארוכה ביותר בהיסטוריה של ממשלות המעבר בישראל. לפיכך במקרים נדירים אורך הכהונה של הממשלה עשוי להיות מעל ארבע שנים.

הנתונים מראים שהאמור בחוק נותר פעמים רבות בגדר הרצוי בלבד, ובפועל הכהונות קצרות בהרבה: זמן הכהונה הממוצע של הכנסת הוא 42 חודשים, ושל הממשלה – 24 חודשים בלבד. גם אם נתעלם מכל הממשלות שכיהנו פחות משנה בשל סיבות יוצאות דופן (כמו הממשלה ה-26 בראשות שמעון פרס, שקמה לאחר רצח רבין וכיהנה כשישה חודשים עד להקדמת הבחירות הכלליות), הממוצע עדיין נמוך ועומד על 28 חודשים בלבד.

הממשלה ה-15 היא הממשלה היחידה במדינת ישראל שסיימה קדנציה מלאה. הממשלה, בראשותה של גולדה מאיר, כיהנה כ-50 חודשים במקביל לכהונת הכנסת ה-7.

הממשלה כיהנה בין התאריכים 15/12/1969 – 10/03/74. הבחירות לכנסת ה-8 התעכבו בחודשיים עקב מלחמת יום הכיפורים.

ממשלה בישראל מכהנת בממוצע

0
חודשים

הכנסת מכהנת בממוצע

0
חודשים

הכנסת והממשלה: יחסים הדוקים מדי

 בישראל מתקיימת דמוקרטיה פרלמנטרית, שמשמעותה היא כי הציבור בוחר את הפרלמנט והממשלה צומחת מתוכו. על פי חוק יסוד: הממשלה, "הממשלה מכהנת מכוח אמון הכנסת" וראש הממשלה (בניגוד לשרים) מחויב להיות גם חבר כנסת. סוג משטר זה מתאפיין במידה נמוכה יחסית של הפרדת רשויות, בוודאי ביחס למקבילה שלו – דמוקרטיה נשיאותית, כמו זו שקיימת בארצות הברית למשל. לכאורה, השיטה הפרלמנטרית מאפשרת מערכת איזונים ובלמים בין הרשות המחוקקת לרשות המבצעת, אך בפועל הממשלה כמעט שולטת בכנסת באמצעות ועדת השרים לחקיקה. המצב הזה מוביל לאיחוד אינטרסים בין הממשלה לכנסת ומנטרל מתח בריא שאמור להיות בין הרשויות.

בשל סוג המשטר הנהוג בישראל נוצר קשר הדוק בין הרשות המבצעת לרשות המחוקקת, וחוסר יציבות של האחת מוביל לאי-יציבות של האחרת. כשהכנסת מתפזרת מסיבה כלשהי, הממשלה נופלת איתה; ואם הממשלה נופלת או מתפטרת, המערכת הפוליטית כולה נכנסת לסחרור, דבר שבדרך כלל מוביל לבחירות ולשיתוק הפעילות הפרלמנטרית עד לכינונה של ממשלה חדשה.

  • רק חמש ממשלות (השישית, ה-12, ה-14, ה-15 וה-22) סיימו את תפקידן בעקבות סיום כהונתה של הכנסת וכינונה של כנסת חדשה; כאמור, רק אחת מהן כיהנה קדנציה מלאה, ואילו שלוש מהן כיהנו פחות משנה. לעומת זאת, עשר ממשלות נפלו כי הכנסת התפזרה בטרם עת ו-15 ממשלות נפלו כי ראש הממשלה הגיש את התפטרותו.
  • הסיבה המובילה לסיום הכהונה של ממשלות (41%) היא התפטרות של ראש הממשלה.

התפטרות ראש הממשלה היא הסיבה המובילה לכך שהממשלה סיימה את כהונתה

שלום בית: קשיים בייצוב הקואליציה

קואליציה יציבה היא תנאי הכרחי למשילות חזקה. מכיוון ששום מפלגת שלטון בישראל לא זכתה ברוב מוחלט בבחירות הכלליות, ראשי הממשלה הנבחרים נאלצים תמיד להרכיב קואליציה הכוללת מספר מפלגות. לדינמיקה שמתפתחת בין הסיעות המרכיבות את הממשלה יש חשיבות מכרעת בסיכוייה להשלים את כהונתה.

בחינה מעמיקה של הסיבות לסיום כהונתן של ממשלות מעלה כי 14 ממשלות (41%) נפלו בעקבות משברים קואליציוניים שהובילו לפרישות של סיעות מהקואליציה, היעדר משמעת קואליציונית, היעדר תמיכה בתקציב המדינה ותמיכה בהצבעת אי אמון נגד הממשלה.

שינויים בהרכב הקואליציה: מדדים נוספים לבחינת יציבותה של הקואליציה, מעבר למשך כהונתה, הם השינויים שנעשו בסיעות המרכיבות אותה ובזהותם של נושאי המשרות הבכירים בממשלה: שרים וסגני שרים. ההנחה היא שתחלופה של סיעות מחייבת גיבוש מדיניות חדשה שתהיה מוסכמת על כלל הסיעות – לרבות החדשות – וריבוי שינויים עלול להפריע לרציפות רעיונית-אידאולוגית. גם אם לא נדרשים שינויים קיצוניים, כניסה של מפלגה מסוימת לממשלה בדרך כלל תוביל לפשרות מסוימות.

זאת ועוד, תחלופה גבוהה של סיעות בקואליציה עלולה לגרור גם "כיסאות מוזיקליים" באיוש המשרות הבכירות במשרדי הממשלה. התוצאה צפויה להיות קושי בניהול רציף של משרדי הממשלה, מכיוון שכל נושא תפקיד חדש חייב ללמוד את התחום, ובמקרים רבים השר או השרה החדשים מבקשים להוביל מדיניות אחרת מאלו שקדמו להם בתפקיד.

  • ב-24 ממשלות (71%) היה לפחות שינוי אחד בהרכב הסיעות. בולטות לרעה הממשלות ה-29 וה-30 (בראשות אריאל שרון), שהיו בהן שבעה שינויים בהרכב הקואליציה. בעשר ממשלות (29%) לא היו שינויים כלל, אולם אלו היו ממשלות שזמן הכהונה שלהן היה קצר יחסית: ארבע ממשלות שכיהנו פחות משנה, חמש ממשלות שכיהנו בין שנה לשנתיים וממשלה אחת שכיהנה בין שנתיים לשלוש שנים. מעניין לציין כי כל הממשלות שהרכב הסיעות בהן לא השתנה כיהנו לפני המהפך בשנת 1977, שבו עלה לראשונה הליכוד לשלטון.
  • פרט לממשלה הראשונה והשישית (שכיהנו כארבעה חודשים), בכל הממשלות היה לפחות שינוי אחד בתפקידי שרים או סגני השרים. ב-19 ממשלות (56%) היו פחות מעשרה שינויים, וב-13 ממשלות (44%) היו יותר מעשרה שינויים. בממשלה ה-30 היו לא פחות מ-48 שינויים בזהות השרים וסגני השרים.
  • בחינה של מספר השינויים בהרכב השרים ביחס למספר חודשי הכהונה של הממשלה מעלה כי בממשלות ה-28, 29 ו-30 נעשה שינוי אחד לפחות בכל חודש כהונה.

זמני כהונת השרים: בנייר עמדה שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה בשנת 2011 מצביעים הכותבים והכותבות על שני מדדים נוספים לבחינת יציבות הממשלות בישראל (המחקר נעשה לפני כהונתן של הממשלות ה-32, ה-33 וה-34 ולכן הן אינן נכללות בו).

  • מספר חילופי השרים בין הממשלות: בדומה לחילופי שרים ושרות בזמן כהונת הממשלה, תחלופה של שרים בין ממשלות קוטעת את ההמשכיות השלטונית ומערערת בכך את היציבות. הנתונים במחקר מראים כי בממוצע מעל שליש מהשרים והשרות (כ-9) מתחלפים בין ממשלות, כלומר לא כיהנו בממשלה הקודמת לזו שהיו חברים בה.
  • משך הכהונה: המחקר בחן את משך הכהונה של שרים בשלושה משרדים ביצועיים שנתפסים כחשובים ביותר: משרד החוץ, משרד האוצר ומשרד הפנים (מטעמי נוחות המחקר לא בוצעה השוואה של משרד הביטחון. הסבר לכך ניתן למצוא בנייר העמדה). אף לא אחד מן התפקידים הללו אויש בממוצע בידי אותם שר או שרה למשך יותר משלוש שנים. שרי החוץ כיהנו בממוצע 1,040 ימים, שרי האוצר – 836 ימים, ושרי הפנים – 758 ימים. נתונים אלו מציבים את ישראל במקום 13 בדירוג לפי תכיפות חלופת השרים מתוך 19 מדינות שמתקיים בהן משטר דמוקרטי-פרלמנטרי. הנתון הזה ממחיש את התחלופה המהירה יחסית של נושאי משרה בכירים, ויחד איתה את חוסר היציבות המערכתית.

מקורות:

1) אתר הכנסת - היסטוריה.

2) אתר הכנסת - כל ממשלות ישראל.

3) משרד ראש הממשלה - היסטוריה.

4) ויקיפדיה: ממשלת ישראל (וכל אחת מהממשלות בנפרד), כנסת ישראל (וכל אחת מהכנסות בנפרד).

5) "יציבות ממשלות - נייר עבודה", המכון הישראלי לדמוקרטיה.

עוד בנושא

נגישות